Faire la campagne périurbaine : gestion et représentations de l’activité agricole dans les projets d’aménagement communaux

Sandrine BACCONNIER ( UMR Dynamiques Rurales - Université Toulouse-Le Mirail)

Introduction 

Classiquement, les rapports entre la ville et l’agriculture sont étudiés sous l’angle de la concurrence foncière entre une extension urbaine croissante et des espaces agricoles considérés comme des réserves foncières dans des espaces périurbains conçus comme des marges ou des interfaces. D’autres approches (Bryant, 1997) s’attachent à analyser plus finement le jeu des acteurs, notamment lors des procédures d’aménagement – anciennement plan d’occupation des sols et schéma directeur, aujourd’hui plan local d’urbanisme et schéma de cohérence territorial dans la loi SRU. Les espaces périurbains, qualifiés de nouvelle forme urbaine associant polycentrisme, type habitat individuel et espaces verts (Dubois-Thaine et Chalas, 1997), nous paraissent pertinents pour analyser les dynamiques à l’œuvre lors de ces processus de planification spatiale parce qu’ils cristallisent les regards portés sur les espaces agricoles et qu’ils les font coexister avec d’autres formes d’occupation de l’espace. Les dispositions législatives mises en œuvre par la loi SRU insistent sur la préservation des espaces ouverts où les espaces agricoles prennent dès lors de l’importance. 

Sans exclure l’importance croissante des procédures supra-communales, telles que les chartes d’aménagement et les schémas de cohérence territoriaux par exemple, nous considérons qu’une bonne partie des décisions d’aménagement et d’urbanisme restent à l’échelle de la commune, notamment à travers l’établissement de plans locaux d’urbanisme (PLU) et de délivrance de permis de construire. Nous proposons par conséquent de prendre les documents d’aménagement communaux [1 ] comme objets de réflexion pour interroger les relations qui s’établissent entre urbanisation et agriculture au niveau communal, et au-delà pour interroger la place que tiennent les espaces agricoles dans ces projets de territoire. 

Approche théorique retenue 

Dans ce travail, nous nous sommes appuyée sur la théorie de la territorialisation proposée par C. Raffestin (1986). Cet auteur propose une conception dynamique du territoire, en construction permanente, résultant d’une « mise en forme » (par l’activité sociale des individus dans l’espace) et d’une « mise en sens » (par les représentations sociales, en partie inscrites dans l’espace). Nous considérons donc l’activité agricole comme « territorialisée » et posons la question de la façon dont elle redéfinit sa place (son empreinte spatiale) et son sens (les représentations sociales mobilisées par les acteurs qui vont qualifier ces espaces) dans les territoires périurbains. 
L’action d’aménagement est pour nous un lieu de mise en forme et de mise en sens de l’activité agricole périurbaine, par un collectif mixte d’acteurs. Cette action résulte des interactions entre activités agricoles et non agricoles et du jeu des acteurs en présence (élus, résidents, agriculteurs, bureaux d’études, profession agricole, services de l’Etat, etc.) qui confrontent ainsi des représentations sur le devenir d’espaces ouverts en proximité de ville. Pour prendre en charge la construction de sens autour de la question de la place de l’activité agricole, nous privilégions la théorie des représentations sociales développée par Abric (2001) pour saisir les significations et valeurs attribuées à l’espace. Pour cet auteur, les représentations permettent d’expliquer la réalité, d’orienter les conduites et de justifier les prises de décisions. L’étude des représentations, replacée dans le contexte collectif des jeux d’acteurs, nous semble pertinente pour appréhender les conceptions de l’activité agricole dans les procédures d’aménagement en s’appuyant sur l’expérience collective et l’histoire. Nous faisons l’hypothèse que ces moments d’élaboration d’une planification spatiale communale sont des moments de confrontation voire de construction de représentations autour de l’agriculture. 

Objectifs de l’étude 

C’est pourquoi nous envisageons dans une première partie d’identifier les politiques en matière d’urbanisation depuis les années 70 : quels choix d’urbanisation sont faits dans ces communes périurbaines ? Dans un second temps nous essaierons de montrer quelle est la prise en compte de l’agriculture dans ses politiques : comment l’activité agricole est-elle considérée dans l’action d’aménagement, comme gestionnaire de l’espace, ou bien est-elle un moyen de réguler l’urbanisation et/ou de qualifier le cadre de vie ? 

Méthodologie de travail 

Choix des terrains 

Nous avons choisi de travailler [2 ] sur un ensemble de communes d’un même canton, situé dans la couronne périurbaine (au sens de l’INSEE) de Toulouse et jouxtant le pôle urbain. Nous avons porté notre choix sur ces communes parce qu’elles sont reliées depuis peu aux infrastructures routières de l’agglomération toulousaine (bretelle de raccordement à l’autoroute) et connaissent une forte croissance démographique depuis le milieu des années 1970, pour prendre en compte la période d’essor de la périurbanisation en France, que Le Jeannic (1997) situe entre 1975 et 1982. 
Les communes retenues ont été choisies à l’aide des critères suivants : 

Une empreinte spatiale agricole importante (proportion de SAU dans la surface communale en 2000) ; 

Un document d’urbanisme en cours d’élaboration ou récemment constitué pour que l’on puisse observer une partie du processus d’élaboration et la manière dont l’espace agricole est appréhendé ; 

L’existence d’un projet agricole sur le territoire ; 

Pour autant, ces éléments n’étant pas systématiquement réunis dans les communes, des indicateurs sociaux comme la composition des conseils municipaux, des associations d’agriculteurs ou l’existence de manifestations agricoles viennent compléter cette sélection. 

Données mobilisées et analyse 

Pour mener à bien ce travail nous avons mobilisé deux types de données qualitatives. Des entretiens de type semi-directif ont été menés auprès des acteurs locaux en charge de l’aménagement communal : maires de communes, voire adjoint, conseiller général, anciens conseillers municipaux, ainsi que les représentants de la profession agricole, conseiller agricole, agriculteurs partie prenante du processus. Les entretiens réalisés questionnaient la place de l’agriculture dans la commune, en relation avec la politique communale (quels choix d’urbanisation ont été faits, quel prise en compte de la situation périurbaine ?), et les différents acteurs intervenant dans la gestion communale. Tous les entretiens ont été enregistrés, puis retranscrits et ont fait l’objet d’une analyse thématique pour cette communication. 
Venant à l’appui des dires d’acteurs, nous avons étudié les documents d’urbanisme des communes, composés d’un rapport de présentation qui décrit et présente un état des lieux de la commune, d’enquêtes publiques, d’un projet d’aménagement et de développement durable (PLU actuel) qui présente les objectifs des conseils municipaux ; les délibérations des conseils municipaux depuis 1975 ; les professions de foi, registres d’élections quand ils étaient disponibles. Nous en avons fait une lecture approfondie depuis les années 70 et procédé à des relevés systématiques en rapport avec l’agriculture, l’espace rural, les politiques communales, l’urbanisation. 

Présentation du terrain d’étude 

Le canton de Verfeil est situé dans l’aire urbaine de Toulouse qui connaît une forte croissance démographique depuis plus de deux décennies, et dont la population a cru entre 1990 et 1999 au rythme de croissance de 1,6% par an. En 1999, l’aire urbaine de Toulouse comptait 917 300 habitants (Projetti, 2001). 
Situé à moins de 20 km de la ville de Toulouse, le canton de Verfeil (figure 1) qui comprend 7 communes compte en 1999 près de 6 000 habitants. Si la population cantonale a considérablement augmenté depuis 1975, passant de 3475 à 5895 habitants en 1999 ; durant la dernière décennie, ce territoire connaît une croissance démographique de 2,3% par an caractérisée par l’arrivée massive de nouvelles populations. La forte croissance récente de ce territoire s’explique pour partie par les prix du foncier, par la présence de l’autoroute A 68 Toulouse-Albi au nord du canton et la mise en service d’une bretelle autoroutière donnant au canton une position centrale de liaison entre l’agglomération toulousaine et les pôles secondaires Tarnais comme Lavaur et Castres. 

Le canton de Verfeil appartient à la petite région agricole du Lauragais, vaste ensemble de coteaux très fertiles formant un croissant à cheval entre les départements de la Haute-Garonne, du Tarn et de l’Aude. Il se caractérise par d’importantes exploitations céréalières mais aussi des cheptels bovins comme à Verfeil, qui témoignent de cette zone de transition qualifiée parfois de pseudo-lauragaise. La Surface Agricole Utilisée communale représente 73% de la superficie totale des communes, (figure 2) et l’agriculture occupe une place prépondérante dans le paysage cantonal. En l’absence de document de planification supérieur ou de charte d’aménagement intercommunale toutes les communes sont couvertes par des documents d’urbanisme, anciennement Plan d’Occupation des Sols, Plan Local d’Urbanisme depuis la loi SRU de 2000 [3 ]. Si les communes du canton ont une expérience assez ancienne de l’intercommunalité de gestion (syndicat d’électricité, de gestion des ordures ménagères, regroupement pédagogique, gestion des berges des cours d’eau…), l’intercommunalité la plus intégrée, la Communauté de communes des coteaux du Girou créée en 1998, ne concerne pour le canton que les seules communes de Verfeil, Saint Pierre et Gragnague. Nous avons centré notre étude sur trois communes du canton, Verfeil, Gauré et Saint Marcel-Paulel, en privilégiant d’une part les critères établis précédemment et d’autre part des dynamiques démographiques contrastées. 

Figure 1 : Situation du canton de Verfeil dans l’aire urbaine de Toulouse (Source : RGP 1999) 

Le phénomène de périurbanisation dans les communes étudiées 

Dans les trois communes, nous avons constaté sur la période 1975/1999 une croissance démographique importante, dont nous avons vérifié la corrélation avec l’évolution du nombre de logements (figures 2 et 3) . Les dynamiques démographiques sont différenciées : la période 1975-1982 identifiée comme période d’essor de la périurbanisation par Le Jeannic se caractérise par une forte croissance dans les trois communes, supérieure à Saint Marcel-Paulel et Gauré. Tandis que les taux d’évolution de Verfeil et de Saint Marcel-Paulel connaissent une décroissance sur la période 1975-1999, à Gauré l’évolution se fait en dent de scie avec une croissance périurbaine très forte et récente. La hausse de population est due dans les années 1975-1982 essentiellement au solde migratoire tandis que dans les années 90, l’excédent naturel contribue à l’augmentation de population. 

Figures 2 et 3 : Taux d’évolution moyen de la population et des logements entre 1975 et 1999. Source : RGP 1999. 



L’activité agricole dans les communes étudiées 

Si l’élevage traditionnel du veau sous la mère a longtemps été une spécialité du Terrefort, la céréaliculture sur de grandes surfaces est largement dominante depuis plusieurs décennies. Le territoire des trois communes est partagé entre deux grands ensembles paysagers : un paysage de coteaux, très cultivés, et la vallée du Girou, à la topographie très plane. 

L’activité agricole du secteur est conforme à la tendance nationale : diminution du nombre d’actifs dans l’agriculture et augmentation des surfaces cultivées des exploitations. Le nombre total d’exploitations sur les trois communes connaît un taux d’évolution de - 46% entre 1979 et 2000, tandis que la Surface agricole utilisée moyenne des exploitations croît pour doubler à Gauré et à Saint Marcel-Paulel ; les restructurations des exploitations agricoles se sont faites dans ces deux communes en s’étendant sur les communes voisines, et en utilisant une organisation parcellaire plus opérante pour Saint Marcel-Paulel. L’agriculture intensive se caractérise par des cultures céréalières (blé tendre, blé dur, orge, sorgho, maïs) et des cultures industrielles (tournesol, soja), avec des structures d’exploitations importantes, ayant bénéficié d’investissements en terme d’irrigation, notamment dans la vallée du Girou. Concernant le type de faire-valoir on observe des situations contrastées dans les trois communes. Après avoir été longtemps propriétaires de leurs exploitations, les agriculteurs de Verfeil évoluent nettement depuis la dernière décennie vers le fermage : en 2000, 50% des terres cultivées sont affermées alors que ce chiffre n’était que de 16% en 1988. A Gauré, où la SAU cultivée par les exploitants dans la commune est de 704 ha, seuls 23% sont en faire-valoir direct, tandis qu’à Saint Marcel-Paulel la majorité des exploitations sont en faire-valoir direct, soit plus de 68% de la SAU ; 32% des terres étant exploitées en fermage, en augmentation depuis 1979. 

Des politiques communales d’urbanisation pour « faire la campagne périurbaine » à Verfeil, Gauré et Saint Marcel-Paulel 

En 1977, le conseil municipal de Verfeil « sans prendre un engagement formel, afin d’éviter les constructions anarchiques, est d’avis de procéder à l’étude d’un POS » mais « le projet semble créer des réactions, il faut d’urgence informer et rassurer les gens » [4 ]. Les nombreux refus d’accords de permis de construire par la DDE – en raison du mitage et du manque d’équipements nécessaires aux constructions [5 ] - sont considérés par la municipalité comme « une entrave au désir de favoriser l’épanouissement de la commune » [6 ]. Dès 1980 pourtant, les jeunes agriculteurs font part « de leurs soucis quant à l’éparpillement des constructions » [7 ], dont le caractère diffus est souligné par le maire actuel : « A l’époque le maire qu’il y avait avant la mise en place du POS avait la liberté de tout autoriser. C’est pour ça que la commune ici a été un peu défigurée parce qu’on a crée du diffus où on avait construit dans des écarts » [8 ]. Dès 1983, en prescrivant le POS la municipalité entend protéger l’agriculture en établissant des zones constructibles et permettre aux exploitants de vendre des lots et à leurs enfants de construire, deux considérations qui ne s’excluent pas, dans un contexte agricole pressenti comme difficile, où le terrain constructible devient un possible soutien à l’agriculture. Le POS mis en révision en 1989 par la nouvelle équipe municipale, prend en compte « le souci des agriculteurs de pouvoir vendre des terrains constructibles [qui] rend très sensible le développement du mitage et l’accroissement des dépenses collectives pour des équipements publics » [9 ] et conduit à de nombreuses « oppositions aux zonages qui voulaient satisfaire la majorité des propriétaires, ce qui a contribué au prolongement de la durée de l’élaboration » [10 ]. Si la rationalisation des constructions intervient pourtant durant la décennie 90 - 61% de la construction privilégient la forme du lotissement sur des parcelles de 1000m² - elle soulève les oppositions de résidents pour qui le projet de lotissement sur des surfaces de 850 m² « est de nature à bouleverser de façon irréversible le caractère résidentiel et paysager de ce quartier, où les contraintes d’urbanisme sont en accord avec ce caractère résidentiel [2000 m² de surface] », qui manifestent « leur opposition à cette urbanisation qui n’apporterait que des désagréments sur l’environnement et le cadre de vie » et sollicitent « la sauvegarde du caractère agricole des lieux avec de l’habitat diffus » [11 ]. Si le développement de l’urbanisation paraît inévitable à la municipalité actuelle, voire nécessaire pour « rattraper le retard (…) un taux de progression de l’ordre de 20%, soit une cinquantaine de nouveaux arrivants par an serait souhaitable » [12 ] elle souhaite la voir maîtrisée, « en s’appuyant sur le PLU et les textes, on la limite à des constructions individuelles, on ne veut pas de cités, les collectifs on les accepte sous réserve qu’ils ne fassent pas plus d’un étage » [13 ]. 

A Gauré, où « les problèmes d’urbanisme sont une préoccupation quotidienne » [14 ] pour la gestion desquels deux agriculteurs sont désignés au sein du conseil municipal, des demandes de lotissement [15 ] sont refusées au motif d’inconvénients futurs pour la commune et du coût que l’urbanisation représenterait pour les finances communales. Si le souci de rationaliser l’urbanisation est rappelé dès 1984, par les services de l’Etat qui refusent d’accorder des permis de construire dans les communes non dotées de POS, l’équipe municipale, composée en majorité d’agriculteurs, décide de surseoir à la décision mais accepte pour pérenniser ses effectifs scolaires un projet de lotissement dès 1987 ; achevé en 1993 ce lotissement compte 26 habitations sur des parcelles d’une surface minimum de 1500 m². La croissance de population entre 1990 et 1999 – 140 habitants – incite le conseil municipal à prescrire l’élaboration d’un POS en 1995, considérant que« l’application du RNU ne permet plus de faire face à cette pression. Il devient nécessaire de définir clairement l’affectation des sols et d’organiser l’espace communal pour permettre un développement harmonieux de la commune » [16 ] et prévoit l’implantation d’un nouveau lotissement. Le projet, à l’origine d’une opposition communale représentée par la « Liste de Défense de Gauré », conduit la nouvelle municipalité en 2001 à réviser le POS et à bloquer tout développement de construction nouvelle sur son territoire, « nous avons maîtrisé de façon brutale il faut bien le reconnaître le développement de la commune, c’est à dire nous avons un développement zéro mais avec le soutien de la majorité de la population ». Des dispositions qui paraissent aux services de l’Etat « extrêmement restrictives pour ce qui concerne le développement de l’habitat » [17 ], même si la loi SRU sert à la municipalité de justification : « la nouvelle loi ne permet pas de construction diffuse, il faut absolument faire des constructions sous forme de lotissement, or nous nous refusons les constructions sous forme de lotissements tout simplement. On ne veut pas devenir dortoir comme Flourens [une commune voisine] ». 

A Saint Marcel, en 1965, pour « définir une doctrine pour conserver à la commune un aspect résidentiel et semi-rural dans l’optique des années 80 (…) » la municipalité envisage « (…) d’éviter des cités-dortoirs et de prévoir des lots importants, 3000 à 4000 m² minimum ainsi que le conseille la Direction de l’Urbanisme » [18 ]. L’urbanisation [19 ]vise à répondre aux attentes des « nouveaux arrivants qui venaient à la campagne et ne voulaient en aucun cas urbaniser celle-ci » [20 ], en privilégiant les « avis favorables pour les bâtiments agricoles, avis favorables pour les maisons d’habitation destinées aux habitants de St Marcel ou à leurs enfants » [21 ]. Contre l’avis du maire, le conseil municipal accepte en 1970, la construction d’un lotissement, prélude à une réflexion pour la constitution d’un document d’urbanisme, afin de « choisir entre la conservation de l’espace rural et l’urbanisation de la commune » mais qui « soulève tant de passions et de spéculation foncière qui provoquent la crise que nous traversons » [22 ] au point que le maire, refusant d’être « le maire de l’urbanisation, qui aura sacrifié la campagne » menace de démissionner. Cette politique communale privilégiant les Marcellois et leurs enfants crée un large consensus communal favorisant la réélection du maire depuis 1965 ; tandis que le lotissement est implanté à la limite communale avec les communes voisines, dans un vallon boisé et séparé du village de Saint Marcel par la route départementale qui conduit de Toulouse à Verfeil ! Approuvé en 1993, le POS affiche pour objectifs la conservation du particularisme d’un village non aggloméré et la préservation des espaces agricoles. A cette occasion un lot constructible pour la vente a été attribué à chaque agriculteur, quelque soit son statut (exploitant en activité, double actif, retraité) et ses surfaces, soit 22 lots au total ; le POS favorise le développement des zones NB, critiqué par la DDE, pour qui « le maintien en tous points du développement enregistré au cours des 15 dernières années, pouvait donc être poursuivi par l’application du RNU » [23 ]. Une révision du POS devenu PLU en 2003, appelle les mêmes observations de la part des services de l’Etat qui remarquent que « le projet communal de maintien de la vocation agricole et rurale de la commune avec un développement urbain très limité, ne paraît pas être le fruit d’une véritable réflexion sur l’aménagement du territoire communal » [24 ]. 

Dans les trois communes, les documents d’urbanisme dans les communes ont été réalisés à des périodes où la population atteint des chiffres proches de ceux de la fin du 19ème siècle, témoignant de la nécessité de prévoir le développement communal à proximité d’une grande agglomération (Vianey, Bacconnier, Duvernoy, 2005). Le discours sur l’aménagement communal passe par des phases distinctes –prescriptions municipales anticipées à Saint Marcel-Paulel dès 1965, élaboration de documents à Verfeil au début des années 80 et à Gauré à la fin des années 90. Dans les années 70 le choix d’une urbanisation diffuse dans des territoires traditionnellement marqués par un habitat dispersé a accru le mitage du territoire. Si dans les années 80 les services de l’Etat préconisent la rationalisation de l’espace, cette tentative est nuancée par le maintien des zones NB [25 ] des POS qui favorisent les propriétaires et agriculteurs. Plus récemment, les pratiques communales évoluent en prenant en compte les injonctions législatives concrétisées par la loi SRU qui sert de justification à la conduite de politiques municipales différenciées. Si à Verfeil, vaste commune de 4000 ha, les choix municipaux se portent sur le resserrement de l’urbanisation autour du bourg centre, à Gauré, l’habitat dense encouragé par la loi SRU permet à la municipalité de légitimer son refus d’urbanisation tandis qu’à Saint Marcel-Paulel, le maire considère la loi SRU qui prévoit des logements collectifs pour économiser l’espace, comme un vœu pieu, dans les communes rurales où il n’y a pas de transports ni de services. 

Figure 4 : Evolution de la population dans les communes de Gauré, Saint Marcel-Paulel et Verfeil. Source : RGP 1999 et archives municipales. 

 

Les nouvelles règles d’urbanisme dictées par la loi SRU, en visant à délimiter les espaces bâtis des espaces non bâtis pour réduire les coûts liés à l’urbanisation, incitent les communes à privilégier des formes d’habitat plus économes de l’espace. Ces préconisations sont perçues différemment dans des communes où l’aménagement se fait en rapport à une certaine vision de la ville. Deux conceptions de la ville sont définies : une vision physique de la ville, conduisant à un rejet des formes d’habitat dense, rejoignant ainsi une des conclusions de F. Dubost (1990), et une vision sociale de la ville, où plus que le rejet de formes d’habitat dense, c’est le rejet de l’Autre qui s’exprime en revendiquant la conservation d’un certain entre-soi. Ces visions de la ville renvoient à des conceptions de la ruralité, dont l’activité agricole constitue à notre sens la figure emblématique et sur lesquelles il convient de s’interroger de manière approfondie. 

Les représentations de la ruralité et de l’activité agricole dans l’aménagement communal 

1/ Les représentations du territoire communal portées par les élus 
Des communes périurbaines revendiquant leur ruralité en résistance par rapport à la ville Dans les entretiens menés auprès des élus municipaux des trois communes, ceux-ci revendiquent la ruralité de leurs communes qu’ils ne qualifient pas de périurbaines. Le maire de Verfeil qualifie sa commune d’ « essentiellement rurale » et ce pour plusieurs raisons : « il n’y a pas eu de création d’emploi depuis des années »« Et il y a plus à Gragnague de gens non ruraux qu’ici où la majorité c’est des ruraux. Même ceux qui ne travaillent pas la terre, mais c’est des ruraux, ils habitent là depuis toujours, il y a leur maison (…) », « nous n’avons pas de cités. Nous avons deux petits…, trois lotissements, qui sont petits, 30 maisons d’un côté, 20 de l’autre et 15 de l’autre… » Ainsi le caractère rural se définirait par le nombre d’emplois – conception proche de la définition de l’INSEE qui définit le rural comme étant un espace de moindre concentration d’emploi par rapport à la ville -, l’origine des habitants de la commune et par un état moins densément construit ainsi que le qualifie F. Dubost dans son étude de Saint Germain sur l’Arbresle, village situé au nord-ouest de Lyon (1990). A plusieurs reprises, la municipalité de Verfeil a refusé des lots inférieurs à 1000 m2 ainsi que le principe des habitations groupées. 

Dans les discours, la ville proche est perçue comme envahissante. Les politiques communales initialement conçues pour offrir de l’espace à l’urbanisation –favoriser l’épanouissement de la commune, accroître la population - sont envisagées aujourd’hui pour résister à un front de colonisation sur l’espace rural (Prost, 1991). Ainsi à Saint Marcel-Paulel le maire exprime sa volonté de création d’ « un poumon vert, une sorte de barrière environnementale entre la ville qui dévore l’espace et le vrai monde rural » parce qu’ « on est pas des maires bâtisseurs, nous sommes des maires amoureux de la nature et de l’environnement ». A Verfeil, si la croissance urbaine est perçue comme souhaitable, la municipalité entend maîtriser l’urbanisation en s’appuyant sur la loi SRU « qui est particulièrement contraignante pour les communes rurales. Et dans le fond, c’est une excellente chose parce qu’elle a mis un terme, elle nous permet à nous, maires, de mettre un terme au développement d’un diffus, d’un habitat très dispersé, qui nuit, bien sûr, à l’environnement et qui, en même temps, coûte très cher, en fluides, en routes ». A Gauré, pour préserver le caractère rural du village, la municipalité a « mis immédiatement en place les moyens pour ça, alors d’une part urbanisme zéro et d’autre part soutien aux agriculteurs ». 

Urbaniser, comment, pour qui ? 

Si dans ces communes, le choix d’urbaniser s’est porté sur un modèle diffus, à Saint Marcel-Paulel en fixant une « surface minimum [de] 3000 m², ceci pour une raison : cela conserve et crée l’espace » [26 ] pour des constructions destinées aux Marcellois et à leurs enfants ; à Verfeil les refus réitérés de parcelles inférieures à 1000 m² ainsi que le principe des habitations regroupées traduisent également un choix d’urbanisation résidentiel de type rural s’opposant aux « cités dortoirs ». A Gauré l’urbanisation a été relativement limitée jusque dans les années 90 et soumise aux équipements nécessaires et aux finances communales ; dans toutes les communes on retrouve des tentatives municipales –réussies ou non- de satisfaire au mieux les propriétaires et/ou exploitants agricoles désirant construire pour eux-mêmes ou pour leurs enfants. Si l’attribution de lots à des exploitants agricoles aboutie dans les années 90 à Saint Marcel-Paulel, dans les années 80 à Verfeil, une observation portée au registre d’enquête publique à propos de la zone NC indique« qu’il est surprenant que l’on n’ait pas cherché à mettre en œuvre des dispositions qui permettent aux propriétaires foncier exploitant ou pas de pouvoir installer sur des parcelles qui leur appartiennent leurs ascendants ou descendants. Tous ces propriétaires fonciers ne seraient-ils bons qu’à payer la lourde charge des imports et se voir refuser le cas échéant la possibilité de regroupements familiaux qui sont devenus une véritable tradition » (POS 1988). 

A Saint Marcel-Paulel, ce choix résidentiel et semi-rural consacré dès les années 1965, se concrétise par l’implantation d’un lotissement dans les années 90 aux limites communales. Cette implantation et l’application du document d’urbanisme en 1993 permettent la levée d’une discrimination favorable aux « enfants de la commune » alors que paradoxalement le maire avec la constitution du document d’urbanisme devient le détenteur des droits à construire à travers l’application du zonage du POS. Avec l’arrivée de nouveaux habitants dans la commune, l’opposition à la ville se traduit par l’opposition entre natifs d’une part et arrivants d’autre part, particulièrement perceptible à Saint Marcel-Paulel à propos des habitants du lotissement de Beaulieu : « C’est pas des gens de la commune. Le lotissement, aucun, aucun. C’est d’ailleurs ce qui fait que Saint Marcel est partagé en deux. Il y a la vie de Beaulieu et la vie des campagnes. Vous voyez c’est la ville, si vous voulez c’est esprit de ville, c’est pas du tout le même esprit, et l’autre c’est les campagnards. On dit le haut de Saint Marcel et le bas. En fait la route partage ». R. Bonnain évoque cette distinction entre « natifs » et « implantés », qui se double de celle existant entre propriétaires et locataires, comme à Saint Marcel-Paulel où « il en y a qui ont acheté pour placer de l’argent ou qui ont été envoyés ailleurs donc ils n’ont pas vendu quand même : ils le louent. C’est des locataires, qui changent quelquefois aussi de locataires… enfin c’est une vie à part si vous voulez ». Le discours sur les nouveaux venus, indicateur de la relation à l’autre, est révélateur du fonctionnement de la société locale où « c’était la vie de campagne, ils vivaient en auto, enfin sur leur propriété quoi, il y avait beaucoup de volailles, beaucoup de porcs, des vaches et on vivait un peu en autarcie, quoi. A l’époque, bon on connaissait bien les agriculteurs autour […] mais disons qu’on n’avait rien à dire avec ceux qui arrivaient des villes ». L’intégration des nouveaux venus à la vie du village est décrite comme difficile ; les pratiques quotidiennes villageoises sont évoquées à propos de la fréquentation de la bibliothèque communale où« Personne n’ait venu chercher des livres. A la campagne ils ne lisent pas, et ceux des villes, ils les prennent à Toulouse, avec une bibliothèque à côté. […] Les gens là-bas ils travaillent tous à Toulouse, ils ont leurs habitudes, parce qu’avant ils habitaient Toulouse. Ils ont leurs habitudes, ils vont à la bibliothèque là. Ils n’ont rien à faire d’ici » ou à propos des manifestations communales auxquelles « ils ne se mêlaient pas alors maintenant bon il y a un méchoui tous les ans au mois de juin […] et là ça a beaucoup de succès. Alors ils viennent si vous voulez, on a essayé de faire le brassage des deux. Mais bon chacun prend sa table avec ses amis ». A Gauré, le maire constate que « Même si on reste des ruraux sur le plan de l’urbanisme et du territoire, nous avons quand même une mentalité, nous avons tous les gens qui sont arrivés qui sont des ingénieurs qui bossent soit à Airbus, soit Alcatel, soit Matra et pour prendre un exemple plus précis, 45 % de nos foyers sont joignables par Internet »

Une autre forme d’intégration est la participation à la gestion municipale de « ceux du lotissement là-bas, il y a un moment qu’ils y sont quand même. Puis je vous dis, il y en a quand même trois du lotissement qui sont au Conseil municipal » de Saint Marcel-Paulel, par ailleurs les listes municipales successives sont constituées autour d’un noyau dur de personnes renouvelées ou auxquelles leurs enfants succèdent. A Gauré, la liste municipale « moitié du village, moitié de l’extérieur » est constituée de « deux artisans, deux agriculteurs, deux employés, deux fonctionnaires et un chef d’entreprise. Donc je veux dire on est également très équilibré. Une enseignante, un chercheur, enfin ! On a un peu de tout. » pour privilégier les compétences et capacités de chacun à assumer sa tâche municipale. 

Une inscription spatiale et sociale de l’urbanisation 

Pour éviter les cités dortoirs et conserver un aspect résidentiel et semi-rural, ces modèles spatiaux d’urbanisation, confortés au départ par les services de l’État - notamment les DDE- consacrent aujourd’hui un choix tant social que spatial, choix qui se concrétise à Saint Marcel-Paulel dans des droits à construire accordés en priorité à des natifs, sur des lots importants. Cette orientation est portée à Saint Marcel-Paulel par un maire réélu depuis 1965 et entérinée par une absence de contestation lors des enquêtes publiques ouvertes en 1993 et 2003 [27 ]. L’objectif est de concevoir un paysage communal à la fois résidentiel et semi-rural, ce qui est un moyen d’avoir « (…) autre chose que de la population (…) c’est ce que je veux vous dire, comme mentalité. Parce que comme on est très près de Toulouse, il faut quand même se parer un peu hein. Parce que ce serait vite fait d’avoir des gitans… » [28 ] même si pour le maire « Il n’y a pas financièrement d’antagonisme au niveau social (…) Cela ne pose pas de problèmes sociaux, c’est un choix de vie. Certains préfèrent l’espace rural plutôt que d’être confiné dans un lotissement ». A Verfeil cette politique communale est révélée tant dans les enquêtes publiques lors des interventions répétées de propriétaires demandant des lots à bâtir, que dans les rejets plus récents de la part des habitants d’une rationalisation de l’espace par la construction de lotissements dans les documents des années 90 et 2000. A Gauré si l’acceptation d’un lotissement dans les années 90 a été rendue nécessaire au soutien d’une politique scolaire, aujourd’hui l’équipe municipale tire sa légitimité d’un développement nul de la construction satisfaisant ceux qui sont venus s’installer auparavant dans la commune sur des parcelles de grande taille. 

2/ Les représentations de l’activité agricole 

Quand, comment et pourquoi parle-t-on d’agriculture dans la vie communale ? On peut observer une évolution dans la prise en compte communale de l’activité agricole et ce, à deux niveaux. Dans les conseils municipaux la représentation de la profession agricole diminue progressivement dans les trois communes. 

Années d’élections municipales

1971

1977

1983

1989

1995

2001

Nombre d’agriculteurs élus au conseil municipal*

Verfeil

5/17

4/17

7/19

5/19

3/19

2/23

St Marcel-Paulel

5/11

4/11

5/11

4/11

1/11

2/11

Gauré

11/11

6/11

5/11

5/11

4/11

2/11


*L’accroissement de la population de Verfeil entraîne une augmentation du nombre de conseillers municipaux. 

Cette diminution du nombre des agriculteurs dans les conseils municipaux n’exclut pas la constitution, dès 1977 à Verfeil d’une commission agriculture élargie en 1989 à des délégués extra-municipaux et au conseiller agricole, puis d’une commission environnement et urbanisme en 1983 présidée par un agriculteur. A Saint Marcel-Paulel une commission sur l’environnement est crée en 1989, puis une commission agro-environnementale en 1995 : ces commissions en élargissant leurs missions associent l’activité agricole à d’autres préoccupations tandis que l’agriculture n’est plus la seule affaire des agriculteurs et que les conseils municipaux accueillent progressivement selon les communes, d’autres catégories socioprofessionnelles au sein de leurs conseils municipaux. 

Dans les trois communes, l’activité agricole est prise en compte dans les discussions des conseils municipaux, et suit une évolution à la fois dans le temps et dans l’espace communal depuis les années 70. A cette période, la prise en considération de l’agriculture concerne des préoccupations quotidiennes liées à l’exercice du métier et à la présence de l’agriculture dans le village : à Verfeil, le local d’accueil appartenant aux sapeurs pompiers ne pouvant plus accueillir les agriculteurs le jour du marché, la municipalité entame une réflexion « au risque de voir se perdre une tradition et le marché disparaître » ; d’autres éléments comme les calamités agricoles, le curage des fossés facilitant le travail des exploitants, les subventions aux journées agricoles sont évoqués. La présence matérielle de l’activité agricole est abordée au travers d’éléments comme le droit de place pour la volaille, la réglementation des ventes d’œufs et de volailles ou encore le concours départemental de bovins initié par le Foyer Laïque d’éducation populaire. D’une manière générale l’activité agricole fait partie de la vie quotidienne de la cité même si on note que cette présence est plus prégnante à Verfeil que dans les autres communes – peut être en raison de son rôle de bourg centre. A Saint Marcel-Paulel, à la fin des années 60 est évoquée l’idée de subventionner la construction d’un pont d’accès à des terres pour les agriculteurs grâce au financement retiré de la construction d’un lotissement. Dans les années 1980, un autre type de préoccupations émerge : il s’agit du devenir de l’agriculture devant la gêne qu’entraîne l’éparpillement des constructions à Verfeil et dans la même période les municipalités de Verfeil et de Saint Marcel-Paulel prennent part au débat national en apportant leur soutien aux organisations professionnelles agricoles (FDSEA, CDJA) pour le maintien d’une agriculture dynamique [29 ]. Plus récemment, des préoccupations environnementales apparaissent en lien avec l’agriculture : la commune de Saint Marcel-Paulel refuse l’épandage de boues d’épuration sur les terres communales [30 ] tandis qu’à Verfeil, tout en refusant l’implantation d’un centre d’engraissement des porcs, la municipalité prend une délibération relative à « la ruralité et de ses incidences que les nouveaux habitants doivent intégrer ». 

Les représentations de l’agriculture dans le discours des élus : conserver les espaces agricoles ou les agriculteurs ? 

Conserver une activité économique au service de la gestion de l’espace 

Dans chacune des trois communes, l’activité agricole est perçue comme une activité économique importante même si le nombre d’actifs reste limité. A Verfeil le maire met en avant les exploitations professionnelles, l’importance des surfaces cultivées par exploitations, la présence des céréaliculteurs mais aussi des éleveurs sur la commune. « Aujourd’hui nous avons aussi dans cette partie rurale qui est très importante pour notre commune, nous n’avons pas seulement les exploitations de céréales - notamment tournesol, colza et blé – mais nous avons également des éleveurs. Des éleveurs, il reste ici une dizaine d’éleveurs qui produisent des produits de qualité, qui produisent des veaux d’élevage, des veaux élevés sous la mère, avec label et tout, donc c’est vraiment des produits de grande qualité. Et là il y a une dizaine d’éleveurs, dont certains ont jusqu’à 60 têtes de bétail, dans leur étable, ce qui est beaucoup... ». Tout en promouvant une vision économique de l’activité entretenue par deux jeunes agriculteurs dans le conseil municipal, dont l’un d’entre eux est président de l’ACVA et de l’association des Journées agricoles, dans l’idée « de participer à la vie de la commune en étant élu pour essayer d’apporter quelque chose à la collectivité et faut essayer de défendre notre corps de métier », l’activité agricole est aussi un moyen de « conserver la ruralité (…) les agriculteurs participent à l’entretien de cette ruralité (…)et ils entretiennent le paysage » [31 ]. 

A Saint Marcel-Paulel, si le maire-conseiller général ne « manque jamais de dire et d’écrire dans le bulletin cantonal que l’agriculture reste la première activité économique du canton [32 ] », ce discours insiste sur la gestion de l’espace et du foncier. S’il réfute la désignation « jardiniers de l’espace » car « ils [les agriculteurs] ne se veulent pas jardiniers, ils se veulent agriculteurs, paysans, ils veulent faire du tournesol, du blé dur, de la récolte, que l’on peut toucher que l’on peut voir et non pas si vous voulez entretenir des espaces », le maire associe de fait, l’activité agricole à la gestion de l’espace car « les agriculteurs veulent conserver leur espace donc pour l’instant, on peut très bien constituer cette communauté de communes à vocation rurale et agricole et donc protéger l’environnement et l’espace » [33 ]. Gestionnaire de l’espace, l’agriculture est aussi une activité économique productrice de revenus car « il y a encore des agriculteurs qui sont là pour faire de l’argent sur l’activité [34 ] ». Dans ces deux communes, le discours sur l’agriculture est délégué au maire et les fonctions envisagées aujourd’hui dans ces deux communes sont le maintien d’une occupation du sol. 

Des visions différenciées de l’activité agricole pour qualifier le cadre de vie périurbain ? 

A Gauré, l’activité agricole est garante de la conservation de la ruralité depuis les élections municipales de 2001, où « On voulait rester ruraux. Qu’est-ce qui était mieux que de créer immédiatement une association d’agriculteurs ? » [35 ]. Le discours de la municipalité insiste sur la présence des agriculteurs dans la vie communale et le renforcement des liens entre eux : « la première des choses c’est de se parler entre eux (…)d’abord on oblige les agriculteurs à se rencontrer deux fois par an, parce que vous savez que dès fois il y a des tensions entre eux (…) et d’autre part de renforcer les liens avec la commune ». Un dialogue rendu nécessaire à l’entretien du consensus communal où maintien de la ruralité rime avec développement zéro de la construction. Aussi la volonté communale de « conserver notre cadre de vie rural » s’appuie-t-elle sur les exploitants agricoles qui sont « les responsables principaux de la préservation de nos espaces naturels » [36 ]. Concrètement, l’équipe municipale a confié aux exploitants communaux la gestion de la voirie dans le but de « lister tous les dysfonctionnements au niveau des routes et des fossés, qui mieux qu’un agriculteur, parce que quel est le problème de l’entretien des routes et des fossés, c’est justement le mot entretien (…) » 

Initiateur avec trois communes voisines d’un projet de communauté de communes, le maire de Saint Marcel-Paulel souhaite « créer un poumon vert qui sera une sorte de barrière environnementale entre la ville qui dévore l’espace et le vrai monde rural. Nous voulons faire de l’espace un espace de loisirs et de promenade et conserver la nature à proximité de Toulouse » [37 ]. Entre « le vrai monde rural », symbolisé par le Lauragais, et la ville de Toulouse, le maire de Saint Marcel-Paulel élabore une représentation du territoire agricole, « Les gens sont venus pour choisir une qualité de vie qui est celle de la campagne et donc il faut les laisser à la campagne. C’est grâce à l’agriculture s’ils peuvent rester en milieu rural, c’est grâce aux paysans [38 ] » ; vision partagée par la conseillère agricole qui remarque que « les gens qui arrivent sont plus axés sur la préservation de l’environnement que les ruraux (…) ils sont venus s’installer ici parce qu’il y avait un cadre de vie, la campagne, la tranquillité et ils ne veulent pas forcément retrouver ce qu’ils ont quitté ailleurs » [39]. Une vision qui caractérise davantage l’activité agricole pour sa capacité à produire des espaces ouverts et de nature pour « faire de l’espace un espace de loisirs et de promenade et conserver la nature à proximité de Toulouse »

A la période des années 1970 d’utilisation de l’espace agricole, succède aujourd’hui notamment à travers les prescriptions législatives, un nouveau rôle attribué à l’agriculture où l’espace agricole vient à l’appui d’une valorisation de l’urbanisation. Dans ces communes, les acteurs en charge de l’élaboration des documents d’urbanisme et des politiques communales d’aménagement trouvent des justifications dans la préservation de la qualité de vie en déclinant différentes conceptions de l’activité agricole, perçus tantôt comme des espaces de production, voire comme des espaces à vocation environnementale et/ou paysagère qualifiant l’espace périurbain. 

Conclusion 

Les conceptions de l’activité agricole dans ces trois communes traduisent une progression : d’une agriculture productive dans les années 1970 à une activité qualifiée de gestionnaire de l’espace. Ces visions illustrent les préconisations des différentes directives élaborées à d’autres échelles (lois d’orientation agricole de 1960, 1962, 1999 ; CIADT 2001 ; loi SRU 2000) validées par les politiques communales et la réalisation des documents d’urbanisme. Si la modernisation agricole a réussi dans ce secteur grâce aux terres fertiles du Lauragais, les lots attribués à Saint Marcel-Paulel dans les années 90, en s’appuyant sur la propriété, ont aidé à cette modernisation, perceptible dans la diminution importante du nombre d’exploitations non-professionnelles (entre 1979 et 2000 : moins 61,5% à Saint Marcel-Paulel). Ces mesures d’attribution de lots à bâtir, apparemment égalitaires, ont accompagné le modèle agricole, qui conduit à exclure les plus petites exploitations alors qu’à Gauré et Verfeil, sur la même période, le nombre d’exploitations professionnelles diminue de près de 60%. 

Si le discours initial sur la ruralité et la place de l’agriculture s’appuyait sur les souhaits des propriétaires, des agriculteurs et des natifs comme en témoignent les registres d’enquête publique des documents successifs et les délibérations municipales ; aujourd’hui l’intervention de nouveaux acteurs à la gestion municipale contribue à façonner une représentation renouvelée de l’activité agricole parée désormais d’autres fonctions que l’activité de production et qui ne suffit plus à définir le rural. 


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[1 ] Ce travail a été permis grâce à la réflexion menée avec G. Vianey et I. Duvernoy, dont la collaboration a donné lieu à une comparaison entre deux communes, Vimines (73) et Saint Marcel-Paulel (31) – dont il sera notamment question dans cette communication - sur cette même thématique de la gestion et des représentations de l’activité agricole dans des communes périurbaines. Les références sont portées dans la bibliographie.

[2 ] Cette communication s’inscrit dans une recherche en thèse portant sur la gestion et les représentations de l’activité agricole dans les procédures d’aménagement des territoires périurbains. Les communes dont il est question dans cette communication ne représentent qu’une partie des terrains communaux analysés, l’autre partie étant composée de communes appartenant à la communauté d’agglomération du SICOVAL.

[3 ] L’actuelle révision du Schéma directeur de l’agglomération toulousaine ne prend pas en compte cette partie de l’aire urbaine.

[4 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Verfeil, 12 juillet puis 13 septembre 1977.

[5 ] A Verfeil, le nombre de logements réalisés s’établit respectivement à 145, 162 et 119 sur les périodes 1975-82, 1982-90, 1990-99.

[6 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Verfeil du 30 janvier 1978.

[7 ] Extrait des délibérations du Conseil municipal de Verfeil du 16 janvier 1980.

[8 ] Entretien avec le maire de Verfeil, 2004.

[9 ] Rapport du commissaire enquêteur relatif à la révision du POS de Verfeil, 1996.

[10 ] Rapport du commissaire enquêteur relatif à la révision du POS de Verfeil, 1996.

[11 ] Enquête publique révision du POS de Verfeil, 1998.

[12 ] Source : site Internet mairie de Verfeil.

[13 ] Entretien avec le maire de Verfeil, 2004.

[14 ] Extrait des délibérations du Conseil municipal de Gauré du 7 mai 1979.

[15 ] A Gauré, le nombre de logements réalisés est respectivement de 17, 14 et 47 pour les périodes 1975-82, 1982-90, 1990-99.

[16 ] Extrait des délibérations du Conseil municipal de Gauré du 8 septembre 1995.

[17 ] Extrait des avis émis par les personnes publiques consultées sur l’élaboration du POS de Gauré, 2001.

[18 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Saint Marcel-Paulel du 26 février 1967.

[19 ] A Saint Marcel-Paulel, le nombre de logements réalisés est respectivement de 23, 27 et 22 pour les périodes 1975-82, 1982-90, 1990-99.

[20 ] Entretiens avec le maire de Saint Marcel-Paulel, conseiller général du canton, 2003 et 2004.

[21 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Saint Marcel-Paulel du 22 novembre 1980 .

[22 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Saint Marcel-Paulel : 28 février 1974 et 27 mars 1975.

[23 ] Extrait des avis émis par les personnes publiques consultées sur l’élaboration du POS de Saint Marcel-Paulel, 1993.

[24 ] Extrait des avis émis par les personnes publiques consultées sur l’élaboration du POS de Saint Marcel-Paulel, 2003.

[25 ] Dans les Plans d’Occupation des Sols, il existe quatre types de zonage en N : NA : zone d’urbanisation future permettant de l’habitat individuel groupé ; NB : zone prévue pour un habitat diffus ; NC : zone agricole ; ND : réserves naturelles (bois, forêts, parc urbain,…).

[26 ] Entretien avec le maire de Saint Marcel-Paulel, 2004.

[27 ] Dossiers du POS 1993 et PLU 2003, Saint Marcel-Paulel .

[28 ] Entretien avec un ancien conseiller municipal de la commune de Saint Marcel-Paulel, 2004.

[29 ] Il faut noter qu’en Haute-Garonne, le conseil général participe activement au développement agricole, à travers des subventions et l’emploi de conseillers agricoles. Les agriculteurs ont été invités à se regrouper en associations cantonales de vulgarisation agricole (ACVA), dont les présidents ont longtemps été les conseillers généraux. A ce titre, le maire de Saint Marcel-Paulel était jusqu’à l’année dernière le président de l’ACVA du canton de Verfeil.

[30 ] Extrait des délibérations du conseil municipal de Saint Marcel-Paulel : avril 1987 et février 2000.

[31 ] Entretien avec l’adjoint au maire de Verfeil, en charge de l’agriculture, 2003.

[32 ] Entretiens avec le maire de Saint Marcel-Paulel, 2003 et 2004.

[33 ] Idem.

[34 ] Ibid.

[35 ] Entretien avec le maire de Gauré, 2004.

[36 ] Bulletin municipal de Gauré « Au fil de l’eau », n°22.

[37 ] Entretiens avec le maire de Saint Marcel-Paulel, conseiller général du canton, 2003 et 2004.

[38] Idem.

[ 39] Entretiens avec la conseillère agricole du canton de Verfeil, 2003.