Contribution d’agriculteurs élus municipaux à la gestion de territoires périurbains. Étude qualitative sur trois communes de l’agglomération angevine

Bertille THAREAU ( École Supérieure d’Agriculture d’Angers)

 


Résumé : En zone périurbaine, les agriculteurs sont socialement et politiquement minoritaires : moins de 5% d’entre eux sont élus municipaux. Pourtant les communes doivent gérer un territoire dont 50% est occupé par l’agriculture. Comment les élus agriculteurs élus municipaux contribuent-ils à la gestion du territoire périurbain ? 
Nous décrivons sur la base d’une enquête menée sur trois communes de l’agglomération angevine les modes d’expression des agriculteurs. Ils sont de quatre types : l’expertise technique, l’information, la défense et le projet collectif professionnel. A travers ces formes de contribution, les agriculteurs élus participent au maintien d’une diversité d’usages du territoire : agricole mais aussi récréatif. De plus, leur présence et leurs projets confortent les stratégies municipales de différenciation au sein de l’intercommunalité. Cet article renouvelle ainsi l’analyse du pouvoir agricole municipal par une approche interactionniste des modes de contribution d’une minorité politique à un projet de gestion du territoire communal.

Mots clés : agriculture périurbaine, élu communal, intercommunalité, gouvernance.

 


Les territoires périurbains connaissent des mutations profondes tant sur le plan sociologique qu’institutionnel. Les populations citadines se logent de plus en plus loin des villes centre des agglomérations. Repeuplant les communes périurbaines, elles transforment les conditions d’exercice de l’agriculture et l’importance sociale et politique des agriculteurs localement. Sur un plan institutionnel, la loi Chevènement (1999) refonde la coopération intercommunale. Les communes d’un pôle urbain et les communes périphériques sont amenées à se regrouper au sein de communautés urbaines ou de communautés d’agglomérations, aux périmètres souvent plus larges que les intercommunalités leur préexistant. Elles adoptent des compétences plus étendues qui pour certaines concernent l’agriculture. Ainsi, la capacité des agriculteurs à maîtriser la gestion des espaces agricoles périurbains est largement transformée par deux facteurs concomitants : le développement des compétences de ces institutions en matière de gestion des territoires, y compris agricoles, et l’évolution de la participation des agriculteurs aux institutions politiques locales. 

1. Interdépendance croissante entre politique locale et agriculture 

Les intercommunalités sont dotées par la loi Chevènement de compétences majeures au regard de l’avenir de l’agriculture locale. Elles permettent l’adoption de politiques qui conditionnent l’exercice de l’activité agricole et, autrement dit, elles permettent l’adoption par les collectivités de véritables politiques agricoles locales. 

Dans le cas des communautés d’agglomération, les collectivités adoptent obligatoirement les compétences développement économique et aménagement de l’espace (Germain, Thareau, 2004). Ces deux axes structurent le champ d’action des intercommunalités, qui ne sont plus orientées vers la mise en commun de services mais plutôt vers la construction collective d’un projet de territoire cohérent. Ce projet d’agglomération trace la politique communautaire en matière d’aménagement de l’espace et donc d’affectation des sols et de politique foncière ; il envisage les modalités et les lieux du développement économique. Ainsi l’agriculture peut être affectée à plusieurs titres : en tant que secteur économique à développer ou, à l’inverse, en tant qu’espace à aménager pour le développement de l’habitat, des infrastructures ou de l’activité économique. La politique économique et foncière des agglomérations est ainsi dotée des outils lui permettant soit une protection des activités agricoles, soit une emprise croissante sur ces espaces. 

Philippe Perrier-Cornet (2001) explique que les espaces ruraux, et particulièrement les espaces périurbains, sont le siège de tensions entre usages diversifiés de la part des différents groupes sociaux qui y résident ou y travaillent : usage productif, notamment agricole, usage de loisir, résidentiel et de nature. De fait, les intercommunalités sont dotées d’outils permettant d’arbitrer entre ces usages pour orienter le développement des territoires. C’est l’objet même de la gestion du territoire. Ainsi, la politique locale s’inscrit au cœur d’un jeu de tensions fonctionnelles mettant en jeu l’agriculture et les autres usages de l’espace. Le développement des outils juridiques des collectivités locales permettant d’influer sur l’agriculture apparaît donc comme une conséquence nécessaire de cette interdépendance croissante au sein des territoires périurbains entre agriculture et autres usages du territoire. 

2. Evolution de la gouvernance locale 

La mise en œuvre des intercommunalités s’accompagne d’une évolution majeure de la gouvernance locale. Les communes doivent inventer les rapports institutionnels, de pouvoir et identitaires entre elles et entre elles et l’intercommunalité. Malgré l’adoption volontaire et unanime des modalités de représentation et de délégation des communes, les nouveaux rapports entre commune et intercommunalité se construisent difficilement. Si l’intercommunalité est largement perçue comme l’opportunité de mettre en cohérence les politiques de développement du territoire, la délégation est aussi parfois ressentie comme une menace sur la capacité des communes à garder leur spécificité au sein d’une agglomération fortement orientée vers le développement du bassin de vie et d’emploi du pôle urbain. Dans le cas de l’agglomération angevine par exemple, les élus de la ville centre et des communes du pôle urbain sont majoritaires et orientent la politique communautaire. Cela induit des tensions entre les élus du pôle urbain et ceux des communes périphériques qui se cristallisent autour d’une opposition identitaire : les élus des communes périurbaines revendiquant leur spécificité, voire leur « ruralité ». 

Au niveau communal, la périurbanisation a également entraîné une reconfiguration de la représentation des groupes sociaux dans les conseils municipaux. De manière générale, la représentation des agriculteurs au sein des municipalités a largement décru depuis 50 ans. Ce phénomène est particulièrement important en zone périurbaine (Nevers, 1990 ; Bages, 2004). L’agglomération angevine a connu un étalement urbain important au cours des années 1990 ; les agriculteurs n’y représentent plus que 3% de la population active. Leur représentation municipale est proportionnelle : parmi les 31 communes que compte l’agglomération, une a un maire agriculteur, 16 ont encore au moins un conseiller municipal agriculteur ; les agriculteurs représentent moins de 5% des élus municipaux (Thareau, 2004a). Cette marginalité amène à reconsidérer la question souvent traitée en sociologie rurale du pouvoir municipal des agriculteurs. S’intéressant au renouvellement des municipalités depuis 50 ans, les sociologues analysent la mise en minorité des agriculteurs au sein du conseil municipal et l’élection d’un maire « non agriculteur » après de nombreuses années de pouvoir paysan comme un renversement du mode de gestion municipale (Nevers, 1990 ; Bossuet, 2000). L’enjeu des élections municipales était alors l’abandon d’un modèle de gestion traditionnel ou conservateur associé au pouvoir paysan. Ce renouvellement des municipalités s’est généralement opéré depuis plusieurs mandats dans les communes périurbaines. Le pouvoir municipal des agriculteurs n’est donc plus celui d’un groupe majoritaire qui emporte un modèle de gestion spécifique, mais celui d’individus ou d’une groupe minoritaire qui contribuent à une gestion municipale dirigée par d’autres. 

Ainsi se pose le problème central de cet article : les intercommunalités urbaines sont dirigées par des élus majoritairement issus de communes urbaines, leur politique vise au développement d’un territoire centré sur un pôle urbain concentrant des emplois industriels et tertiaires et une population citadine. C’est de cette politique que dépend de plus en plus le maintien de l’agriculture. Or ce maintien constitue un enjeu majeur pour les agriculteurs mais aussi pour les collectivités locales dans la mesure où l’agriculture peut occuper un espace important sur ce territoire – 48% dans l’agglomération angevine. Comment ces politiques locales se construisent-elles ? Comment les agriculteurs élus municipaux – très minoritaires- contribuent-ils à leur élaboration ? 

3. Approche interactionniste de l’engagement municipal 

Les points de vue des élus locaux sur l’agriculture, les politiques et leur mise en œuvre s’élaborent à travers les différentes scènes de discussion mettant en relation collectivités locales et profession agricole (Thareau, 2004b). Les agriculteurs se mobilisent au travers de leurs organisations au sein de scènes de débat institutionnalisées avec l’intercommunalité. Ainsi autour d’Angers les syndicats agricoles et la Chambre d’Agriculture investissent les dispositifs de consultation mis en place par l’agglomération. Les responsables professionnels analysent le développement de ces relations institutionnelles comme un moyen de palier la baisse de la représentation directe des agriculteurs au sein des conseils municipaux. Ils supposent ainsi que la présence d’agriculteurs au sein des conseils municipaux contribue à la prise en compte de l’agriculture dans les politiques locales. Nous faisons ici la même hypothèse en posant que les conseils municipaux constituent des scènes de discussion où, en interagissant avec les autres élus, les agriculteurs contribuent à l’élaboration des politiques de gestion du territoire. Nous supposons que cette contribution concerne les conditions du maintien d’un usage agricole des espaces périurbains et, au-delà, qu’elle participe à des stratégies municipales d’opposition à la ville centre. 

Nous adoptons donc une approche interactionniste de l’engagement des agriculteurs au sein des conseils municipaux (Goffman, 1991). Nous analysons la façon dont ils interagissent avec les autres élus au sein des scènes de dialogue que sont les conseils municipaux, les réunions de travail municipales, les réunions publiques. Nous nous intéressons plus précisément à leur mode d’expression et à ce qu’ils expriment. Nous supposons que leur expression est conditionnée par le cadre de l’interaction, par la perception que les agriculteurs ont de la situation et par le sens qu’ils donnent à leur engagement. 


- Le cadre de l’interaction est constitué par l’ensemble des normes sociales que l’agriculteur prend en compte quand il s’exprime. Sa fonction au sein du conseil municipal, le mode d’organisation pratique des réunions et les types de comportement socialement instaurés au sein d’une municipalité conditionnent son attitude. 
- Le point de vue de l’agriculteur sur l’intention de ses interlocuteurs, le maire et les autres élus, façonne également son expression. Nous montrons par exemple que la perception qu’il a de la mission qui lui est confiée par le maire structure son engagement. De même, l’interprétation qu’il fait du choix des électeurs oriente le sens qu’il donne à sa fonction d’élu. 
- Enfin, l’action est orientée par le but poursuivi par l’agriculteur. La compréhension de ses intentions éclaire donc son mode d’engagement. 

4. Méthode 

Etant donné nos moyens, nous avons choisi de centrer nos observations sur trois communes de l’agglomération angevine. Sur chacune nous avons mené des observations de type ethnologique des réunions de conseil municipal et d’autres réunions de travail municipal de janvier à juin 2004. Nous y avons enquêté tous les agriculteurs élus ainsi que d’autres élus municipaux et de quelques agriculteurs impliqués dans la vie communale [1 ]. Ces entretiens semi-directifs visaient à comprendre le processus biographique d’engagement municipal et le sens que lui donnent les enquêtés. Nous les avons aussi questionnés sur leur pratique : notamment la façon dont ils interviennent dans les débats communaux, au cours des réunions ou de manière moins formelle. 

Nous avons choisi des communes qui comptaient au moins un élu municipal agriculteur. Parmi celles-ci, nous avons cherché à représenter la diversité des contextes urbains, agricoles et naturels. 

5. Terrain d’enquête : l’agglomération angevine et les trois communes 

Agglomération de 280 000 habitants, créée en 2001, Angers-Loire-Métropole regroupe 31 communes. Angers et ses environs ont connu un fort développement démographique depuis les années 1960 : d’abord concentré sur les communes de première couronne, il est devenu plus diffus depuis 1985, affectant les communes de la deuxième couronne et même au-delà des limites de l’agglomération (Germain, Thareau, 2004). Le territoire correspondant se caractérise par la diversité des contextes naturels, des productions agricoles et par une interpénétration importante des zones naturelles ou agricoles dans l’espace urbanisé. Cette composition territoriale est considérée par les aménageurs urbains comme un atout pour l’attractivité angevine. Ainsi, des zones humides comme les Basses Vallées Angevines au Nord de l’agglomération font l’objet de politiques de préservation. Les principales activités agricoles locales sont des productions végétales spécialisées à l’Est (horticulture, arboriculture, semences, maraîchage et viticulture). Elles sont la base du principal pôle de compétitivité promu par l’agglomération, appelé « pôle végétal ». L’élevage bovin allaitant et laitier, ainsi que la polyculture, sont également présents à l’Ouest de l’agglomération et dans les Basses Vallées Angevines. 

Fig 1 : contextes agricole, urbain et naturel de l’agglomération angevine 


Rochementru, Saint Jouin et Lasalle sont trois communes aux contextes urbains et agricoles contrastés. 


- Lasalle est une commune de près de 3000 habitants, à 10 km d’Angers. Au cœur d’une zone inondable, les possibilités d’urbanisation étant très limitées, la commune a connu un développement démographique modéré. L’espace agricole est principalement occupé par deux grandes exploitations d’élevage qui se partagent les terres sèches et entretiennent les zones humides. Un agriculteur est adjoint à la voirie, un agriculteur retraité est conseiller municipal. 
- Saint Jouin est une commune de plus de 5000 habitants qui a connu une urbanisation importante pendant les 15 dernières années. Jouxtant Angers, elle est considérée comme un pôle de développement pour les années à venir. De nombreux projets traversent son territoire : zones d’activité économique, de résidence, infrastructures routières etc. 25 exploitants agricoles y pratiquent encore l’élevage allaitant ou laitier, les grandes cultures. Le conseil municipal compte une agricultrice élue, elle est adjointe aux affaires sociales et scolaires. 
- Rochementru est située entre Angers et la Loire. Ses 3600 résidents sont séparés de la Ville d’Angers par une zone horticole. 47 exploitants y travaillent employant plus de 300 personnes [2 ]. L’horticulture est ainsi une activité importante pour la commune sur les plans de l’emploi mais aussi du cadre de vie, c’est une sorte de coupure à l’urbanisation qui la sépare d’Angers. Les agriculteurs sont plus largement représentés dans le conseil municipal que pour les deux autres communes. Trois agriculteurs (dont un retraité) y sont élus. 

6. Les formes d’expression des agriculteurs : entre expertise et représentation 

La manière dont les agriculteurs contribuent aux discussions municipales est variée. Nous en décrivons quatre type : l’expertise technique, l’information, la défense et le projet professionnel. Les élus agriculteurs articulent généralement différents registres. Mais de fait, leur occurrence diffère entre les communes enquêtées. En effet, ces registres de discussion sont modelés par le but poursuivi par les agriculteurs élus : mission de gestion technique, défense professionnelle, projet ; ils sont aussi conditionnés par le cadre de la discussion qui peut différer d’une commune à l’autre, par la façon dont le maire mène les discussions, permettant ou non certaines formes d’expression ; ils sont enfin orientés par l’interprétation que fait l’agriculteur de la mission que lui confie le maire. 

a) Expertise technique 

Les trois quarts des agriculteurs élus municipaux de l’agglomération angevine sont affectés aux commissions voirie et espace rural. Cette spécialisation généralisée marque l’assignation des agriculteurs à un rôle d’expertise technique. Elle résulte de deux dimensions du processus électif : la sollicitation et l’orientation par le futur maire et le choix d’engagement de l’agriculteur. 

Tous les élus disent avoir été « sollicités » par le maire. Ils présentent le processus d’engagement comme une « engrenage des responsabilités » [3] dans lequel le maire joue un rôle central d’initiation et d’orientation. Et de fait, cela correspond bien à la pratique des maires qui choisissent leur équipe municipale en fonction de la personnalité des futurs élus, de leur capacité à représenter la diversité locale et de leur aptitude au travail communal. Les maires justifient donc entre autres le choix d’agriculteurs par le fait que leur compétence professionnelle est valorisable et nécessaire pour la gestion de la voirie communale. 

Parallèlement, le choix de s’engager, c’est à dire l’acceptation de la sollicitation du maire est guidée par des envies, le sentiment de devoir, mais aussi par l’estimation que font les agriculteurs de leur aptitude à remplir une fonction municipale. Les agriculteurs enquêtés considèrent tous que la voirie correspond à une compétence agricole et que dans cette mesure les agriculteurs sont mieux à même que d’autres élus d’assumer les fonctions d’adjoint ou de conseiller affecté à la voire. 

Dans la pratique, cette correspondance entre voirie et agriculture se traduit par une véritable délégation de cet aspect de la gestion communale aux agriculteurs. A Lasalle par exemple, le choix du matériel d’entretien des espaces verts ou la décision de céder des fossés à une association ne font pas l’objet de débats mais d’une simple information par René, agriculteur adjoint à la voirie. En conseil municipal le maire lui transmet les cartes qu’aucun autre élu ne cherche à consulter. Cette délégation fondée sur la spécificité des compétences des élus agriculteurs leur confère ainsi un statut d’expert. 

b) L’information sur le milieu professionnel et ses contraintes 

Quel que soit leur investissement dans les dossiers agricoles, les agriculteurs informent, expliquent le fonctionnement des exploitations agricoles aux autres élus. Comme les autres élus d’ailleurs, un des objets de la participation au conseil municipal est d’apporter leurs savoirs pour construire une gestion ou des projets éclairés. Luc Bossuet le souligne dans sa thèse sur la sociabilité en milieu rural (2000), un des piliers du pouvoir municipal est la maîtrise de l’information, sa capacité à réduire les incertitudes. C’est aussi dans cette logique que les maires disent rechercher à représenter la diversité sociale locale au travers de l’équipe municipale. 

Les agriculteurs élus informent donc sur l’activité agricole : les conditions nécessaires à la pratique quotidienne des agriculteurs, à l’évolution et au maintien de leur activité. Cette expertise proprement agricole varie d’une commune à l’autre, elle dépend du niveau de connaissance du maire de l’agriculture. A Lasalle ou à Rochementru les maires considèrent assez bien connaître cette activité : le maire de Lasalle a travaillé sur l’exploitation agricole de ses parents jusqu’à l’âge de 20 ans ; le projet municipal du maire de Rochementru est directement lié au maintien de l’activité horticole, attentif à ne pas gêner les exploitants, il prend souvent conseil auprès des agriculteurs impliqués dans la vie municipale, élus ou non. En revanche, cette forme d’expression est une dimension majeure de la participation d’Isabelle dans la municipalité de Saint Jouin. Seule agricultrice au conseil municipal, elle est parfois amenée à vérifier la compatibilité des projets communaux avec l’exercice de l’activité agricole : les aménagements de voirie permettent-ils le passage des engins agricoles ? quelles sont les incidences des projets d’urbanisme sur le devenir des exploitations ? Elle encourage aussi les élus à consulter les agriculteurs, à propos de l’urbanisme par exemple. Au sein d’un conseil municipal où tous les élus à part elle sont salariés, cette expertise ne se limite d’ailleurs pas à l’activité agricole, elle tente aussi de faire comprendre ce que c’est qu’être entrepreneur : prendre des risques financiers, accepter des revenus faibles pendant une période d’investissements, travailler plus. 

Cette forme d’expression est d’abord initiée par les élus agriculteurs eux-mêmes. Si le cadre et la fonction des conseils municipaux ou des commissions municipales invite à l’expression de chacun sur les sujets de gestion communale, le maire ou les autres élus n’expriment souvent aucune attente en matière de connaissance du milieu professionnel agricole. Ce sont les agriculteurs eux-mêmes, portés par la volonté de défendre leurs collègues, qui expliquent quand cela leur paraît nécessaire les effets néfastes induits sur l’agriculture par les politiques de gestion communale proposées. Il s’agit d’une défense a minima qui consiste à adapter la mise en œuvre des projets communaux pour minimiser les contraintes sur l’activité agricole, ou à expliquer aux autres élus la difficulté qu’ils auront à mettre en œuvre des politiques qui menacent le maintien d’exploitations agricoles. Tout en s’inscrivant dans la politique municipale l’élu agriculteur apporte sa connaissance pour une meilleure maîtrise de sa mise en œuvre. 

c) Défense des intérêts agricoles, représentation d’un groupe professionnel 

Défendre les intérêts agricoles, c’est prendre parti dans la discussion d’un projet, c’est prendre le risque d’aller à l’encontre de ce que la majorité des élus considèrent comme l’intérêt général. S’opposer par exemple au projet de gestion de la trame bocagère, freiner l’ouverture d’une zone à urbaniser pour maintenir un exploitant agricole, demander le maintien d’une subvention importante de la commune au financement d’un réseau d’eau professionnel. 

A Lasalle comme à Rochementru, les maires montrent un souci de l’agriculture : ils veulent maintenir les exploitants. Défendre l’intérêt agricole, c’est donc dans une certaine mesure participer à énoncer un intérêt général communal. Cela légitime et fonde l’attitude d’élus agriculteurs jusqu’à une certaine limite. Portés par les demandes des agriculteurs communaux, les élus dépassent parfois cette frontière, que les maires leur rappellent entre l’intérêt professionnel qui participe de l’intérêt général, et celui qui s’y oppose. Cela mène à des situations de gêne, de porte à faux : c’est le cas par exemple de Michel à Rochementru. Face à l’importance des coûts de fauche sur la zone horticole, la commune demande aux horticulteurs de réaliser les aménagements nécessaires pour la rétention des eaux d’irrigation. Michel doit argumenter pour justifier le fait que les horticulteurs rechignent à supporter ces coûts. René nous offre à Lasalle une situation de confrontation avec le maire à propos de l’aménagement d’un chemin près de ses terres. Il demande successivement de ne pas le faire, d’en modifier le tracé et d’arranger le propriétaire d’un verger voisin en rendant son terrain constructible. Le maire analyse ces demandes comme la défense d’intérêts personnels. Le déroulement de la négociation lors du conseil municipal du premier juin illustre la stratégie de René : il cherche à rapprocher sa demande de l’intérêt communal arguant du coût élevé de l’étude, de l’inutilité du chemin, que le tracé qu’il propose limite la pente… mais les autres élus ne se rallient pas à ses arguments. Le maire montre d’abord qu’il ne souhaite pas rentrer dans le jeu de négociation en lançant d’un ton ironique « C’est tes champs ? Ah ! Il connaît bien ses terres », puis« Il sait négocier ! ». Après quelques échanges il rompt l’argumentaire de René catégoriquement« Moi je veux bien arranger les copains, mais il y a une limite ! ». La tension et la gêne du conseil municipal pendant cet échange semblaient indiquer que chacun était conscient du fait que la demande de René outrepassait les règles de défense légitime des intérêts d’agriculteurs. Si René, comme d’autres tentent pourtant ces confrontations, c’est probablement dans l’espoir de trouver une façon de légitimer sa demande du point de vue communal ou peut être aussi poussé par les relations qui, hors du conseil, le lient au groupe qu’il représente. 

Pour les agriculteurs qui s’engagent dans ce type d’expression, la défense de leur groupe professionnel est le but structurant de leur engagement. Leur double appartenance professionnelle et municipale leur permet de faire valoir l’intérêt des agriculteurs qu’ils représentent dans le cadre du conseil municipal et de les informer en retour des décisions communales. Cette conception de leur position se traduit par une double implication : dans la municipalité et auprès de ceux qu’ils défendent ; ils s’engagent donc également sur un plan professionnel de façon à recueillir les opinions de leurs collègues à propos des sujets municipaux. 

Cette forme d’expression est donc le reflet du but de l’engagement de certains élus agriculteurs, elle s’inscrit dans le cadre des conseils municipaux dans la mesure où elle participe à la construction de l’intérêt général communal et est permise et contrôlée par le maire. 

d) Porter un projet collectif professionnel 

Nous voulons souligner ici la spécificité du dispositif de dialogue en place à Rochementru. Face aux projets d’infrastructures routières du Conseil Général et de la Communauté d’Agglomération, il y a une dizaine d’années, le maire avait incité Noël, alors conseiller municipal, à fédérer les horticulteurs au sein d’une association professionnelle : le triangle vert. Les objets de cette association sont divers, allant de la participation au Téléthon à la gestion du réseau d’irrigation. Mais elle a surtout permis l’émergence d’un point de vue professionnel collectif sur les projets urbains. Les horticulteurs se mobilisent aujourd’hui pour le maintien de la zone horticole sur la commune. Il faut pour cela limiter les effets d’un projet routier sur la zone : éviter que les exploitations traversées soient contraintes à se délocaliser. Dans ce but, ils mènent un projet de remembrement en concertation avec l’agglomération. 

Michel, agriculteur élu, est l’actuel président de cette association. Il est son relais au sein du conseil municipal. Le maire demande parfois à Michel d’informer le conseil municipal des évolutions de leur négociation avec l’agglomération autour du projet routier. En effet, ce sujet est à la fois professionnel et communal, la préservation de la zone horticole étant l’axe majeur du projet communal. Il offre ainsi à Michel une tribune pour présenter le projet collectif professionnel. Ce dispositif permet à la fois l’émergence de problèmes professionnels collectifs et leur expression communale au travers de Michel qui se trouve dans une position d’intermédiaire. 

Cette forme d’expression professionnelle est à la fois promue par le maire et fondatrice de l’engagement des agriculteurs élus, l’engagement municipal apparaissant pour eux comme un moyen dans la mise en œuvre de leurs projets de développement agricole communaux. 

7. Contribution des agriculteurs : vers une gestion éclairée du territoire 

A l’échelle communale, les agriculteurs, pas leurs différents modes d’expression contribuent à la gestion du territoire. Ils contribuent peu à l’initiation des politiques intercommunales. En effet, peu d’agriculteurs participent aux commissions urbanisme ou développement économique, leur expression concerne rarement ces champs qui sont le socle des politiques communautaires. En revanche, ils contribuent à certains aspects des politiques locales de compétence communale : la mise en œuvre des projets urbains, la voirie rurale et urbaine notamment. A ce titre, ils contribuent à assurer le maintien de l’usage agricole des espaces en exprimant les conditions de maintien des exploitations. Dans le domaine de la voirie il s’agit souvent de calibrer les voies de circulation de manière à ce que les engins agricoles puissent continuer d’y circuler ; en matière d’urbanisme cela consiste notamment à alerter les élus locaux quant l’ouverture d’une zone à urbaniser menace la viabilité des exploitations, ou à l’inverse, à envisager les adaptations professionnelles nécessaires face aux projets urbains. Ainsi à Rochementru les exploitants imaginent un remembrement de l’espace agricole pour faire face à l’emprise urbaine prévue pour les infrastructures routières. Par ailleurs les agriculteurs élus contribuent aussi à l’ouverture des espaces agricoles à d’autres usages, notamment récréatifs : cela concerne essentiellement l’aménagement et l’entretien de chemins de randonnée. Cela ne fait en général pas l’objet de débats au sein des conseils, les agriculteurs sont à même de jouer un rôle de médiateurs entre les exploitants et les élus locaux pour faciliter la mise en œuvre des projets communaux. 

8. Engagement des agriculteurs et stratégies intercommunales 

L’engagement municipal des agriculteurs s’inscrit également au sein d’un jeu politique plus vaste, de relations parfois tendues entre les communes et l’intercommunalité. Le regroupement intercommunal peut se traduire par une convergence des projets entre la commune et l’intercommunalité. C’est le cas à Saint Jouin. En revanche, nous observons à Lasalle comme à Rochementru une tension entre les communes et la communauté d’agglomération liée soit à une opposition entre les projets communal et intercommunal soit à une résistance identitaire portée par la crainte d’une assimilation de la commune par le pôle urbain. Au delà de leur contribution à la gestion du territoire, les agriculteurs élus participent également à ces jeux de convergence ou d’opposition intercommunaux. 

a) Saint Jouin, information mais distanciation vis-à-vis des agriculteurs pour mettre en œuvre le projet urbain 

La commune de Saint Jouin a connu un bouleversement politique lors des dernières élections municipales : après des triangulaires, la liste de gauche bat la municipalité sortante. La nouvelle équipe revendique un changement de gestion municipale : développement des services sociaux et culturels, accroissement des investissements communaux, développement des zones d’activité économiques et de l’habitat. Sa vision du développement de la ville de Saint Jouin correspond en cela au projet de l’agglomération qui situe sur la commune un des pôles de développement de l’activité économique, de l’habitat et des services. Ce projet provoquera l’urbanisation de terres agricoles. Les élus communaux concèdent que lors de l’élaboration de leur projet municipal ils n’ont pas envisagé ses incidences sur l’agriculture. Autrement dit, ils ne considèrent pas que l’intérêt des agriculteurs ait un poids important dans l’intérêt général communal. 

La convergence de ces projets de développement urbain explique le relatif effacement de la profession agricole au sein du conseil municipal ; et à l’inverse ce projet urbain est facilité par l’éloignement délibéré entre l’équipe municipale et la profession agricole. Cette distance est marquée par le choix des deux adjoints à la voirie et à l’urbanisme, qui ont le plus de contacts avec les agriculteurs : l’un est une femme fonctionnaire, enseignante à l’éducation nationale, de gauche et d’origine citadine ; l’autre est également enseignant de l’éducation nationale, ancien militant du parti vert… Ces curriculum vitae suscitent une certaine distance des agriculteurs ; le maire n’a pas voulu offrir aux agriculteurs un interlocuteur facilement abordable et proche de leurs préoccupations. De plus, la fonction d’adjointe aux affaires sociales et scolaires assignée à Isabelle, unique agricultrice élue, montre la volonté de la municipalité de ne pas considérer l’agriculture comme partie prenante du projet communal. La présence d’Isabelle est en partie justifiée par sa connaissance du milieu agricole : elle apporte à l’équipe les clefs de compréhension de l’activité et des professionnels agricoles, mais le maire n’a pas voulu qu’elle soit en position de les défendre. Son rôle est de les comprendre, pas de les servir. 

Le projet de Saint Jouin est de développer ses attributs urbains : ses services, sa population, ses activités. Sa mise en œuvre nécessitera des négociations foncières avec les agriculteurs, parfois des expropriations. Dans cette perspective, l’équipe en place préfère maintenir une certaine distance avec les professionnels. Le rôle de l’élue agricultrice est ici de faciliter la mise en œuvre du projet urbain par une meilleure compréhension de son acceptabilité professionnelle sans entraîner de dépendance ambiguë avec les professionnels locaux. 

b) Lasalle : des agriculteurs supports d’une construction identitaire communale rurale 

La commune de Lasalle semble diamétralement opposée à celle de Saint Jouin. Le projet communal pourrait se résumer à « rester un petit village à la campagne ». Au cœur de vallées inondables, l’agglomération n’envisage pas de développement urbain sur cette zone. L’unique incertitude qui pèse sur le projet communal est d’ordre social et identitaire : comment permettre une forme de sociabilité locale perçue comme rurale par l’équipe municipale alors que les habitants, dispersés sur la commune, sont pour beaucoup des cadres travaillant à Angers ? 

Le déroulement des conseils municipaux stigmatise cet effort de construction sociale et identitaire rurale. L’équipe municipale entretient des références à la ruralité lors des réunions. Il peut s’agir du rappel des pratiques traditionnelles comme argument pour orienter la gestion actuelle de la commune : Gilles, agriculteur retraité, appuie l’adoption d’une mesure de gestion des fossés : « C’ est une tradition dans les communes rurales ». Des blagues visent les deux agriculteurs élus, à propos de leurs vêlages ou du foin, au sujet de la longueur d’un chemin pédestre : « en tracteur, ca paraît pas, mais vas le faire à pied ! », ou encore, le maire répondant à Gilles à propos de l’ancienne gare « ils s’arrêtaient avec des charrettes à cheval ». Les agriculteurs élus sont le support d’une certaine familiarité avec les pratiques rurales anciennes. Ils semblent personnifier une forme d’agriculture passée qui fait partie des référents identitaires que le groupe mobilise. Eux-mêmes participent à cette mise en scène de la ruralité : au conseil municipal du premier juin, René s’est livré à une sorte de reproduction d’une négociation de maquignons. Ce n’est qu’après un quart d’heure de tentatives de marchandage que le maire met fin à ce jeu de rôles. La relative permissivité que laisse le maire à René pour défendre des intérêts d’agriculteurs ne participe-t-elle pas à l’ambiance rurale ? 

Contrairement à Saint Jouin, les agriculteurs sont le principal support de la stratégie communale : ils sont l’objet de références identitaires à la ruralité, ainsi ils justifient et ils permettent la construction d’une image rurale de la commune qui garantirait son attractivité et sa spécificité au sein de l’agglomération. 

c) Rochementru : fonder l’opposition à Angers sur le projet des horticulteurs 

A Rochementru les élus locaux comme les agriculteurs, élus ou non, véhiculent une même angoisse : tous craignent qu’Angers assimile la commune. Tous imaginent que, de longue date, l’ambition des élus angevins est de conquérir une ouverture sur la Loire. Pour ce faire, ils urbaniseraient la zone horticole qui sépare Angers de Rochementru, créant une continuité urbaine du centre ville aux rives de la Loire. La politique communale est toute orientée vers l’évitement de ce scénario. Le maintien de la zone horticole en est donc un aspect majeur. Préserver l’agriculture sur cette zone est un moyen d’éviter l’assimilation, de se distinguer de la ville d’Angers. 

La municipalité a depuis une dizaine d’années favorisé la mobilisation collective des horticulteurs. Aujourd’hui l’implication des agriculteurs dans la vie municipale est importante. La double appartenance d’agriculteurs à l’association professionnelle communale et à la municipalité assure la cohérence des stratégies poursuivies par chacune des parties face à l’agglomération. De ce fait l’engagement municipal des agriculteurs est une dimension importante du dispositif relationnel opposant la commune et l’intercommunalité. D’une part le projet municipal est conforté par la présence d’élus agriculteurs et par le fait que l’association professionnelle et la municipalité poursuivent le même projet. D’autre part, les agriculteurs élus jouent un rôle de médiation nécessaire entre le conseil municipal et l’association professionnelle pour préserver la cohérence des stratégies et des buts de ces deux instances. 

L’engagement des agriculteurs au sein du conseil municipal et de l’association professionnelle contribuent à légitimer l’opposition de Rochementru à Angers : le maintien d’une zone d’activité horticole qui procure 300 emplois est un argument plus légitime que l’angoisse pourtant réelle d’être assimilé à la ville d’Angers. 

Conclusion 

L’engagement municipal des agriculteurs contribue à la gestion du territoire périurbain. Au niveau communal il peut s’agir, comme à Saint Jouin, de vérifier et d’informer les autres élus de la compatibilité entre le maintien ou plutôt un recul acceptable de l’agriculture et le projet urbain. Cette contribution relève avant tout de la défense. Les agriculteurs de Rochementru ont une contribution plus active. Ils portent et négocient un projet professionnel avec la collectivité locale. Cela suppose la prise de conscience par les professionnels d’une problématique et d’un intérêt partagé ; l’accord sur un projet, un but ; l’accord sur les moyens pour y parvenir. Il ne s’agit plus là de discuter des conditions de récession de l’agriculture, mais de négocier un développement de l’horticulture sur certains espaces d’usages « urbains » : réservés jusqu’alors à la spéculation foncière ou aux loisirs privés. A Lasalle où il n’y a ni projet urbain, ni projet agricole, les agriculteurs élus deviennent un instrument identitaire et technique. Ils permettent à l’équipe municipale de se retrouver autour d’une référence partagée à la ruralité et servent leur collectivité en exerçant leur savoir faire dans le domaine de la voirie. 

Bien que portant sur un terrain limité, les résultats permettent de préciser la contribution d’élus représentant un groupe minoritaire au sein de communes. A travers leur engagement municipal, les agriculteurs ne portent pas de modèle alternatif de gestion municipale. Au contraire, en tant qu’individus isolés ou groupe minoritaire, ils s’inscrivent dans un projet communal et contribuent ainsi de deux manières au développement des territoires périurbains : 

- Par leur présence ou leurs projets ils participent aux stratégies municipales de différenciation au sein de l’intercommunalité ; 
- Par ailleurs ils contribuent au maintien d’un usage agricole des espaces et au développement d’usages récréatifs sur les espaces agricoles. Ces politiques d’entretien et d’ouverture des territoires aux différents types d’usagers font converger les intérêts professionnels et locaux. En exprimant les conditions locales du maintien de l’agriculture, les agriculteurs contribuent donc à la mise en œuvre d’une politique concertée de gestion des territoires. Au-delà de ce constat, nous faisons l’hypothèse que cette expression pratique et localisée est nécessaire à la mise en œuvre des politiques de gestion du territoire visant à maintenir une diversité d’usages. Dans cette perspective politique, nous pensons que l’absence d’élus agriculteurs devient problématique, que les dispositifs mis en œuvre par les intercommunalités ne peuvent palier cette absence de représentation que par la mobilisation des agriculteurs localement. 


Bibliographie 


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- Thareau B. Négocier la place de l’agriculture périurbaine au sein d’agglomérations. Exemple de transactions sociales situées, Communication au congrès international de l’AISLF « l’Individu social », 5 – 9 Juillet 2004, Tours, 2004b, 15 p.


[] Notre corpus compte 17 entretiens et 10 observations de réunions.

[2 ] Les données concernant les populations communale totale et agricole proviennent du recensement général de population de 1999 et du recensement général agricole de 2000.

[3] En cela, nos observations rejoignent l’analyse que fait Sylvain Maresca (1979) de biographies de dirigeants paysans.