Val-de-Reuil et Louviers : eux sociétés urbaines locales pour un projet ; ou la difficile justification sociale du contrat de l’agglomération Seine-Eure

Philippe Thiard, maître de conférences à l’université Paris XII, EA 3484 "Acteurs, Territoires, Inégalités, Représentations"

L’agglomération Seine-Eure, située sur l’axe de la Seine entre Paris et Rouen, constitue à tous égards un espace urbain remarquable. Aire urbaine bipolaire, organisée autour de la petite ville de Louviers et de la ville nouvelle de Val-de-Reuil, elle participe de plusieurs problématiques socio-économiques qui en font un espace social complexe. Ainsi se juxtaposent, dans le périmètre assez étendu de la communauté d’agglomération (26 communes dont 11 communes rurales), plusieurs catégories de population, plus ou moins mêlées et néanmoins fortement clivées du fait de leur statut social, de leur occupation professionnelle, de leur lieu de résidence ou de leur lieu de travail. En effet, les contrastes socio-spatiaux sont particulièrement marqués au sein de ce territoire où cohabitent plusieurs catégories sociales parmi lesquelles : 

- des populations modestes reléguées le plus souvent dans l’immense parc de logements sociaux de la ville nouvelle (plus de 80 % des habitations de la commune de Val-de-Reuil et 60 % des logements de l’agglomération nouvelle telle qu’elle était définie par l’INSEE en 1990 [1 ]) ; 

- des populations agricoles reliques, minoritaires et en déclin, installées dans les communes rurales de la périphérie ; 

- des populations périurbaines issues des mouvements d’exurbanisation des villes de Rouen, Elbeuf, Louviers, Val-de-Reuil ; 

- des populations aisées, cadres salariés essentiellement, davantage en transit qu’en résidence, les activités économiques de l’agglomération, relativement qualifiées du fait de la dynamique propre de la ville nouvelle, nécessitant le recours à des compétences extérieures rouennaises ou parisiennes. 

La construction de la ville nouvelle est pour une part importante responsable de cette stratification. En effet, du milieu des années 1970 à la fin des années 1980, le développement résidentiel fragile de Val-de-Reuil n’a été porté que par des opérateurs de construction de logement social auxquels on doit près des deux tiers des résidences principales mises en chantier à cette époque. Par ailleurs, la planification de grands parcs d’activités ainsi que la politique du comité de décentralisation et de la DATAR au cours de la première décennie d’existence de la ville nouvelle ont permis la constitution d’un pôle économique important (8363 emplois pour 6682 actifs occupés en 1999 [2 ]), en très forte croissance (5734 emplois seulement en 1990) et dont la dynamique a permis à Val-de-Reuil d’échapper au statut d’espace-dortoir puisque l’agglomération nouvelle qui comptait plus de 6000 actifs résidents occupés en 1990, soit un taux d’emploi de 94 %, a désormais un taux d’emploi de 125 %. Le pôle de Val-de-Reuil attire donc de nombreux pendulaires très au-delà de la ville nouvelle, la dichotomie entre la logique du développement économique et celle du développement résidentiel se traduisant par un véritable spatial mismatch, plus caractéristique habituellement des espaces de banlieue, la population résidente n’étant que dans une faible proportion celle qui occupe les emplois créés. La résultante de ce phénomène réside dans un fort contraste entre le profil social des actifs résidents et celui des postes de travail. A l’opposé, face à un pôle économique dynamique, l’ancienne unité urbaine de Louviers paraît plus endormie (9469 emplois en 1999 contre 9512 en 1990), situation qui n’est pas sans rappeler le face-à-face emblématique de l’Isle-d’Abeau et de Bourgoin-Jallieu en région Rhône-Alpes. 

Or cet espace social composite est devenu récemment et contre toute attente un espace de projet en cours d’intégration de par la volonté des acteurs publics locaux. Cette mutation ne laisse pas de surprendre lorsqu’on la rapporte à l’histoire de la ville nouvelle (Maze 1977). En effet, ce greffon urbain imposé par Georges Pompidou à la fin des années 1960, mis en œuvre par un établissement public d’aménagement créé ex nihilo n’a été accepté que tardivement et avec rancœur par les populations locales. Le rejet a été longtemps si fort et le clivage social si marqué entre les originaires et les nouveaux habitants qu’il a fallu, à la fin des années 1970, tailler une nouvelle commune afin de séparer deux familles de projet social difficilement réconciliables. Par ailleurs, l’hostilité des villes du réseau urbain préexistant a longtemps prévalu et notamment celle de Louviers, au profil économique et social plus commerçant qu’industriel. 

Aussi peut-on s’interroger sur ce qui explique un tel retournement de situation ? Quelles sont les motivations profondes des acteurs qui permettent de comprendre le dépassement des clivages anciens ? Comment cet espace antérieurement fracturé a-t-il pu se recomposer au point de donner le jour à une communauté d’agglomération coïncidant presque parfaitement avec les intentions du législateur de faire correspondre les périmètres de l’intercommunalité des villes avec ceux des aires urbaines – la seule authentiquement dans ce cas dans le département de l’Eure ? Ces motivations sont-elles celles des élus exclusivement ou ont elles été partagées par d’autres catégories sociales que les élites politiques et techniciennes ? Quelle place le complexe social local a-t-il eu dans la formalisation du projet de territoire ? Celui-ci reflète-t-il véritablement les différentes attentes des groupes sociaux ou n’est-il qu’un exercice technocratique visant à améliorer le management public local ? 

C’est à cet ensemble de questions que cette proposition de communication cherchera à répondre, dans le cadre de l’axe 3, « l’action publique telle qu’elle se dit et se fait », de l’appel à communications. 

L’agglomération Seine-Eure, un espace haché 

Dans un premier temps, il s’agira de montrer que l’agglomération Seine-Eure, appellation froide et technocratique, ne renvoie à aucune identité territoriale clairement définie et constitue un espace en morceaux. Cet éclatement est tout d’abord perceptible dans le maillage administratif puisque la création de la commune de Val-de-Reuil a conduit à la perte de continuité territoriale pour certaines communes anciennement rurales telles que Le Vaudreuil ou Incarville, la surimposition de l’agglomération nouvelle se traduisant par la multiplication d’exclaves ou d’enclaves qui, au fil du temps, n’ont guère facilité l’administration du territoire. 

D’un point de vue morphologique, l’éclatement est à la mesure des logiques fonctionnelles ayant présidé à l’aménagement de cet espace. Les quartiers de l’aire urbaine bipolaire se différencient assez fortement les uns des autres sur la base des fonctions qui leur sont assignées (résidence individuelle, résidence collective, activité industrielle, activité commerciale…), comme dans d’autres villes certes, mais les coupures sont ici assez fortement marquées dans le paysage et matérialisées par des infrastructures de communication, des changements brutaux dans les formes architecturales, des espaces agricoles reliques, des coupures vertes. 

La différenciation morphologique s’accompagne de clivages sociaux très forts entre quartiers, les différentes catégories sociales occupant des parties relativement distinctes de l’espace urbain, certaines zones concentrant d’ailleurs des populations au profil très marqué – par exemple le germe de ville, construit sur dalle et qui correspond au cœur de l’agglomération nouvelle concentre les populations jeunes, immigrées et les chômeurs dont le poids est considérable dans cette partie de la communauté d’agglomération [3 ]. 

Enfin cette segmentation socio-spatiale s’accompagne de pratiques de mobilités tout aussi différenciées puisque selon les quartiers, les lieux de travail des populations varient fortement, tandis que les activités locales font appel à des salariés en provenance de divers horizons. De même, si certains quartiers révèlent un enracinement plutôt ancien des habitants, d’autres restent marqués par un important turn-over. 

Le projet : une ambition économique et urbanistique aux antipodes des réalités sociales du territoire 

Or il ne semble pas que le projet intercommunal, adopté sous la forme d’un contrat d’agglomération signé le 21 janvier 2003 entre la Communauté Seine-Eure, l’Etat, la Région et le Département tienne véritablement compte de cette diversité sociale de la ville multipolaire et notamment du clivage entre Louviers et Val-de-Reuil. Certains éléments de diagnostic font certes référence à quelques-uns des traits de la géographie sociale locale : la jeunesse de certains quartiers qui appelle une meilleure intégration par la culture, le sport ou la formation ; la difficulté à fixer sur place les populations de cadres qui préfèrent une résidence rouennaise ; les problèmes d’intégration des populations immigrées. Mais la prise en compte de cette réalité sociale demeure imprécise, le développement d’un aménagement participatif apparaissant davantage comme une revendication formelle que comme une démarche intégrée aux principales actions à vocation sociale. 

Comme souvent, la problématique sociale développée par le contrat d’agglomération – qui intègre d’ailleurs le contrat de ville –, propose avant tout une réponse urbanistique ou procédurale aux problèmes sociaux de l’agglomération bipolaire : opérations de renouvellement urbain, requalification des espaces publics, OPAH, PLH, préparation d’un SCOT, construction de voiries nouvelles, d’équipements collectifs – salles polyvalentes, équipements de centralité… 

Il n’est pas anodin que le premier axe du contrat soit centré sur l’économie – « conforter le pôle économique que constitue l’agglomération Seine-Eure en valorisant ses potentiels humains et patrimoniaux » – et mobilise ainsi 20 % des 87 millions d’euros de crédits prévus au contrat d’agglomération. Bien sûr l’axe 2 – « permettre un développement durable et solidaire de l’agglomération » – porte l’essentiel des préoccupations sociales du projet et se trouve infiniment mieux doté (54 % des crédits), mais il révèle également de nombreuses ambiguïtés. Ainsi la mesure-phare n’est autre que l’opération de renouvellement urbain à Val-de-Reuil (28 millions d’euros de crédits, soit un tiers du contrat, pour des actions qui consisteront à remettre en état logements et équipements collectifs, à diversifier l’offre résidentielle, à animer la dalle et à en améliorer les liens avec les autres quartiers… Quant au volet purement social de cet axe, l’objectif 4, « renforcer la cohésion sociale de l’agglomération », il ne mobilise que 3 millions d’euros de crédits – au-delà des trois millions prévus pour le contrat de ville –, financements qui seront principalement consacrés à des actions de développement des lieux de centralité, un des investissements principaux consistant en la création d’une salle dédiée au spectacle vivant. La notion de solidarité paraît ici relativement déviante et ne s’appliquent pas aux relations sociales locales mais plutôt aux relations entre communes indirectement signataires du contrat par l’intermédiaire de leur intercommunalité, ce qui confirme une forme d’oligarchie soulignée ailleurs par certains auteurs (Thomas, 1999). Le pacte social révélé par le projet local est donc avant tout un pacte politique entre élus. 

Les motivations du projet : une faible prise en compte des attentes des différentes catégories sociales 

Si la loi Voynet et la loi Chevènement à l’origine de ces nouveaux avatars procéduraux du développement local font bien de la cohésion sociale un des objectifs de la gouvernance d’agglomération, force est de constater que celui-ci est assez clairement dévoyé par la nature même des différentes actions programmées. De fait, le contrat d’agglomération et la structuration politique intercommunale apparaissent avant tout comme une voie intéressante pour optimiser les moyens à disposition des élus locaux (DGF, péréquation de la taxe professionnelle, fonds de concours des collectivités territoriales englobantes…). Ils servent également à initier le SCOT (schéma de cohérence territoriale) dont la mise en œuvre est un préalable à une constructibilité qu’en son absence la loi SRU risquerait d’entraver. Par ailleurs, il convient de noter que l’enjeu économique est plus précisément formulé, mieux décliné en termes stratégiques et mieux servi que l’enjeu social dont l’évaluation reste grossière et la prise en compte biaisée par des mesures qui, on l’a vu, ne s’attaquent pas aux problèmes les plus fondamentaux. Enfin, un inventaire géographique des mesures et une territorialisation des dépenses montrent clairement une recherche d’équilibre spatial. Aucune commune n’est oubliée par la programmation, la condition du consensus local résidant dans cette recherche d’équilibre. 

Conclusion : les projets de territoire ne sont pas forcément des projets de société « authentiques ». 

Une thèse assez couramment admise (Bouinot, Bermils, 1995, Rousset-Deschamps, 2001) fait du projet local un projet des sociétés locales capable de prendre en compte les attentes d’autres acteurs que les acteurs publics locaux. Si cette affirmation est globalement fondée dans la mesure où la dynamique de projet tient effectivement compte de certaines attentes d’autres catégories d’acteurs – que ceux-ci les expriment ou qu’on les leur prête –, elle ne vaut que si l’on admet que cette démarche « d’écoute » est en même temps une forme d’instrumentalisation politique. En effet, la réalité sociale ou plus exactement la diversité sociale telle qu’elle s’exprime dans sa dimension socio-spatiale est largement réduite et simplifiée dans l’appropriation politique qu’en ont les élus. La parole prêtée est une parole interprétée ou arrangée en fonction des objectifs que le gouvernement local s’assigne. Leur construction mobilise autant – si ce n’est plus – des enjeux d’ordre technique ou politique que des enjeux d’ordre social.


[1 ] Trois communes composaient l’unité urbaine de Val-de-Reuil en 1990 d’après l’INSEE : la commune nouvelle de Val-de-Reuil, découpée à la fin des années 1970 ; la commune rurale du Vaudreuil largement amputée à la création de la précédente et la commune de Léry. Au recensement de 1999, l’unité urbaine de Val-de-Reuil est désormais incluse dans celle de Louviers.

[2 ] Au sein du périmètre de l’unité urbaine de Val-de-Reuil en 1990

[3 ] On compte 23 % de chômeurs dans les trois communes de l’ex-ville nouvelle, en augmentation par rapport au début des années 1990